出口食品種養(yǎng)殖基地備案管理之我見

   □ 丁吉宗

    食品是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件，食品工業(yè)目前已成為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，尤其是出口食品，不僅關(guān)系到消費(fèi)者的健康安全，更關(guān)乎國家形象。為從源頭解決產(chǎn)品質(zhì)量問題，國家質(zhì)檢總局從2006年開始對(duì)輸日菠菜、大姜實(shí)行出口基地備案制，該規(guī)定的實(shí)施極大地促進(jìn)了我國蔬菜產(chǎn)品的出口。《中華人民共和國食品安全法》實(shí)施后，國家質(zhì)檢總局又依法頒布《出口食品原料種植場(chǎng)管理規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范出口食品原料種植場(chǎng)備案工作。隨著我國對(duì)外貿(mào)易的不斷發(fā)展，以出口加工企業(yè)為主體的出口食品種養(yǎng)殖基地備案模式日益暴露出一些缺陷，給出口企業(yè)經(jīng)營帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也阻礙了對(duì)外貿(mào)易的進(jìn)一步發(fā)展。

    一、現(xiàn)狀

    目前，實(shí)行出口食品種養(yǎng)殖基地備案制度主要是由生產(chǎn)加工企業(yè)向基地所在地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)根據(jù)要求對(duì)申請(qǐng)備案的種植基地進(jìn)行考核，符合條件的，予以備案，并負(fù)責(zé)對(duì)備案基地實(shí)施日常監(jiān)督管理。生產(chǎn)加工企業(yè)所在地檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)要督促生產(chǎn)加工企業(yè)建立原料進(jìn)廠臺(tái)賬和成品追溯體系，保證加工原料來自其備案基地，并督促企業(yè)加強(qiáng)對(duì)原料的進(jìn)廠檢驗(yàn)，確保原料達(dá)到進(jìn)口國的質(zhì)量安全要求。基地管理主要有兩種方式，即生產(chǎn)企業(yè)自有基地模式和出口公司+基地+農(nóng)戶（標(biāo)準(zhǔn)化）模式。這兩種模式的共同特點(diǎn)是以生產(chǎn)企業(yè)為責(zé)任主體。

    二、問題

    1.增加了出口企業(yè)的經(jīng)營成本。生產(chǎn)企業(yè)在備案基地時(shí)，按照規(guī)定必須具備以下條件：一是對(duì)基地具有合法的使用權(quán)；二是制定各種與生產(chǎn)相適應(yīng)的規(guī)章制度；三是配備具有一定資格的技術(shù)管理人員；四是提供所用基地的土壤、水源和空氣環(huán)境的檢測(cè)報(bào)告等。從上述條件看，出口企業(yè)對(duì)原料基地進(jìn)行備案必須配備相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，因此提高了企業(yè)管理費(fèi)用。而要求生產(chǎn)企業(yè)提交基地土壤、水源和空氣環(huán)境檢測(cè)報(bào)告，則增加了企業(yè)的檢測(cè)成本。如果一個(gè)企業(yè)既生產(chǎn)植物源性食品又生產(chǎn)動(dòng)物源性食品，企業(yè)還需要配備養(yǎng)殖方面的技術(shù)人員，既要有生產(chǎn)加工的部門，又要有管理種養(yǎng)殖基地的部門，還要有農(nóng)獸藥管理部門，必然使企業(yè)生產(chǎn)成本大大提高。

    由于大部分生產(chǎn)企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，生產(chǎn)過程會(huì)產(chǎn)生大量浪費(fèi)，導(dǎo)致人為增加了生產(chǎn)成本。筆者了解的一家企業(yè)本來以生產(chǎn)調(diào)理食品為主，后來新增了生產(chǎn)沾粉鵪鶉蛋的業(yè)務(wù)，自建了鵪鶉養(yǎng)殖場(chǎng)，因此由一家食品生產(chǎn)企業(yè)涉足養(yǎng)殖業(yè)。雖然高薪聘請(qǐng)了相關(guān)技術(shù)人員，但由于企業(yè)自身經(jīng)驗(yàn)不足，造成了很大浪費(fèi)。最初幾年，該企業(yè)生產(chǎn)養(yǎng)殖成本一直高于同類養(yǎng)殖場(chǎng)15%左右，雖然其產(chǎn)品在國際市場(chǎng)利潤較高，但該企業(yè)卻長期處于微利狀態(tài)。

    由于所有作物在種養(yǎng)殖過程中必須輪作，生產(chǎn)企業(yè)兩三年就要重新租用農(nóng)民土地，而土地是屬于不同農(nóng)戶的，這就使企業(yè)很難及時(shí)租用到符合要求的種養(yǎng)殖基地，由此大大增加了生產(chǎn)加工企業(yè)的經(jīng)營費(fèi)用。

    2.增加了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。按照目前基地備案的要求，不管是生產(chǎn)企業(yè)自營基地還是生產(chǎn)企業(yè)的合同基地，都讓生產(chǎn)企業(yè)在承受國際貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也承受著種養(yǎng)殖帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

    一方面，國際市場(chǎng)具有不可預(yù)知性，而企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品從種養(yǎng)殖到出口存在一定的時(shí)間差，因此，本來適銷的產(chǎn)品有可能變成滯銷產(chǎn)品。一旦發(fā)生國際市場(chǎng)跌價(jià)的情況，對(duì)于自營基地而言，必須承受租用土地和種養(yǎng)殖過程帶來的虧損；對(duì)于合同基地來說，必須按照當(dāng)時(shí)高額的價(jià)格收購比市場(chǎng)價(jià)高得多的原料，使企業(yè)苦不堪言。

    另一方面，低履約率也導(dǎo)致出口企業(yè)經(jīng)營的高風(fēng)險(xiǎn)。這種情況主要集中在合同基地。由于收購的主體是出口企業(yè)，而提供種養(yǎng)殖原料是簽訂合同的千家萬戶。簽訂原料訂購合同時(shí)，甲方必須給乙方提供較高的優(yōu)惠條件，如免費(fèi)提供種子，預(yù)支農(nóng)藥、化肥的費(fèi)用，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的跟蹤服務(wù)等等。如果甲方違約，則投資基地的費(fèi)用無法收回；如果乙方違約，除種子、農(nóng)藥、化肥甚至訂購金難以歸還而造成甲方虧損外，最重要的是導(dǎo)致甲方與國外客戶簽訂的合同不能履行，甲方損失無法估算。

    3.減弱了地方政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管職能。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品品種特性和生產(chǎn)區(qū)域大氣、土壤、水體中有毒有害物質(zhì)狀況等因素，認(rèn)為不適宜特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的，提出禁止生產(chǎn)的區(qū)域，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布。禁止在有毒有害物質(zhì)超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域生產(chǎn)、捕撈、采集食用農(nóng)產(chǎn)品和建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

    由于實(shí)行出口食品種養(yǎng)殖基地備案管理，很多應(yīng)該是地方政府的職能工作轉(zhuǎn)嫁給了出口企業(yè)，例如備案規(guī)范中環(huán)境檢測(cè)的問題。特別是一些跨區(qū)域的生產(chǎn)出口企業(yè)到異地備案，當(dāng)?shù)卣苌賹?duì)這部分基地有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的傾斜，所有責(zé)任都由生產(chǎn)加工企業(yè)承擔(dān)。

    4.影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。首先，不利于培養(yǎng)農(nóng)戶的市場(chǎng)能力和自主精神，也不利于發(fā)揮農(nóng)戶在種養(yǎng)殖過程中的主體責(zé)任。由于這種模式下農(nóng)戶的生產(chǎn)、銷售大都由出口生產(chǎn)企業(yè)包辦，農(nóng)戶一直生活在襁褓之中，缺乏主動(dòng)性，更談不上市場(chǎng)能力的提高。更嚴(yán)重的是使農(nóng)民缺乏主體責(zé)任意識(shí)，往往為提高產(chǎn)量、數(shù)量而偷偷使用違禁藥物。

    其次，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步。由于出口加工企業(yè)只關(guān)心產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量是否滿足自身生產(chǎn)加工的要求，卻不關(guān)心種養(yǎng)殖過程的技術(shù)革新，甚至擔(dān)心新技術(shù)帶來產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)。而合同種植戶由于知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素的影響，其生產(chǎn)大都停滯在手工勞作的水平，難以提高技術(shù)含量，因此，生產(chǎn)效率提升緩慢。

    三、對(duì)策

    1.地方政府強(qiáng)化職能，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法有關(guān)規(guī)定。各級(jí)地方政府應(yīng)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品品種特性和生產(chǎn)區(qū)域大氣、土壤和水體中有毒有害物質(zhì)狀況等因素，提出可生產(chǎn)區(qū)域和禁止生產(chǎn)區(qū)域，切實(shí)保證產(chǎn)品的質(zhì)量。

    各級(jí)政府應(yīng)采取措施，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，改善農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)條件，推進(jìn)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)綜合示范區(qū)、示范農(nóng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)和無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的建設(shè)。

    2.改變備案主體，切實(shí)履行種植戶的生產(chǎn)主體責(zé)任。改變以生產(chǎn)加工企業(yè)為主體的備案方式，以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)綜合示范區(qū)、示范農(nóng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)和無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)（以上區(qū)域最好經(jīng)過農(nóng)業(yè)主管部門考核）為基礎(chǔ)的種養(yǎng)殖戶或農(nóng)業(yè)合作社為主體向檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)備案為主，出口生產(chǎn)加工企業(yè)備案為輔的備案方式，鼓勵(lì)將出口食品區(qū)域化示范區(qū)與基地備案相結(jié)合，將實(shí)行區(qū)域化管理的地區(qū)推薦為出口食品種養(yǎng)殖基地。

    3.農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)對(duì)備案基地進(jìn)行管理。備案基地必須是在地方政府主管部門的管理下，由地方政府主管部門向檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)推薦備案，備案基地的種養(yǎng)殖產(chǎn)品可以作為備案產(chǎn)品出口，各出口加工企業(yè)只有在備案種養(yǎng)殖基地收購產(chǎn)品方可出口，由此可大大降低出口企業(yè)的經(jīng)營成本和風(fēng)險(xiǎn)。

    檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對(duì)來自基地的種養(yǎng)殖原料進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)通報(bào)地方農(nóng)業(yè)部門，查找問題出現(xiàn)的原因，以便及時(shí)整改。

    《中國檢驗(yàn)檢疫》2013年9月刊